“十四五”开局第一年，《“十四五”城镇生活垃圾分类和处理设施发展规划》（以下简称《处理设施规划》）和《“十四五”循环经济发展规划》（以下简称《循环经济规划》）先后出台，相关联的内容将对未来中国废弃物管理和社会可持续发展产生重大影响。

  两份规划涉及的内容比较广泛，聚焦到占生活垃圾总量过半又对改善垃圾管理起关键作用的厨余垃圾。《处理设施规划》指出，目前中国的厨余垃圾管理仍存在分类效果不佳、处理渠道不畅等问题，“十四五”期间将有序开展厨余垃圾处理设施建设，科学选择处理技术路线。《循环经济规划》也将厨余垃圾纳入城市废旧资源循环利用体系建设工程，强调“十四五”要推进厨余垃圾等低值有机废物的协同处置。

  总体来看，两大规划为“十四五”期间厨余垃圾管理指明了方向。然而，如何推动厨余垃圾的资源化、低碳化管理，以下角度值得探讨。

  说到资源化，首先需厘清一下概念。2017年《生活垃圾分类制度实施方案》提出“到2020年底，在实施生活垃圾强制分类的城市，生活垃圾回收利用率达到35%以上”。同年，《关于快速推进部分重点城市生活垃圾分类工作的通知》明确“在进入焚烧和填埋设施之前，可回收物和易腐垃圾的回收利用率合计达到35%以上”。2020年底，《关于进一步推进生活垃圾分类工作的若干意见》明白准确地提出到2025年“全国城市生活垃圾回收利用率达到35%以上”。而《处理设施规划》中提出的“到2025年底，全国城市生活垃圾资源化利用率达到 60%左右”这一目标，并未解释资源化的定义，以及与回收利用率等其它指标的关系，这或将影响实施路径和效果评估。

  具体到厨余垃圾的资源化，如果按照厨余垃圾不进入焚烧和填埋处理来看，中国的厨余垃圾资源化利用主要是生物质燃料的提取、利用昆虫饲喂的饲料化和通过堆肥过程转换的肥料化。这些解决方法属于值得推荐的厨余垃圾管理层级，环境影响较低，社会效益更佳，但除了生物质燃料的提取以外，饲料化和肥料化产业发展较为有限，相应的解决能力较低。除了需要推动前端进行较好的分类工作，还需要产业政策的支持来解决产品出路不畅的现状。

  除了以上解决方法，垃圾焚烧发电的能源化利用占比较大、应用最广。但中国的厨余垃圾含水率高热值低，焚烧需要添加辅料燃烧，会产生显著的温室气体排放，同时存在产生二噁英等有毒有害于人体健康的物质的风险。

  欧盟在《废弃物框架指令》中明确，当垃圾焚烧的R1=0.6（R1为能源效率标准，2008年12月31日之后许可建设的焚烧厂需要满足R1=0.65）时才会认定垃圾焚烧为“废弃物管理优先次序原则”中的“回收利用”，否则不能将焚烧发电视为有效的能量回收。

  焚烧发电这一能源化处理没有体现废弃物管理层级的普遍共识。因此，需要在管理层级理念上提升“资源化利用”的优先级，强调食物捐赠、饲料化、肥料化和不同优先层级工业用途的开发使用，避免低能效的焚烧发电。

  参考美国国家环境保护局（EPA）指定的的食物废弃物管理层级（Food Recovery Hierarchy），对于防止食物浪费和提高利用率的优先序，分为6 个层级：源头减量、赠与饥饿人群、饲喂动物、工业应用、堆肥、焚烧或填埋。这些方式从最推荐到最不推荐，强调食物废弃物在其生命周期不同阶段，通过多种方式最大限度实现资源化利用。

  《处理设施规划》指出，目前居民生活垃圾分类计价、计量收费机制尚不完善，垃圾处理费征收难度大，收缴率及收费标准普遍偏低，主要由地方政府承担垃圾处理的成本支 出，地方财政补贴压力较大。对厨余垃圾进行计量是解决这一问题、实现科学管理的重要前提。

  韩国也曾面临类似的问题，并于上世纪90年代前后开始寻找解决方案，始推“计量收费”体系（Volume-Based Waste Fee system, VBWF）研究。1995年1月1日，VBWF体系在韩国全国范围强制执行。调查的最终结果显示，在实施后的一个月内人们几乎完全适应了这一制度，98.6%的受访者表示他们对这个系统感到满意（Kim, 2019）。政策执行后的100天，评估结果为，废弃物的产生量降低了37%。VBWF体系最初并没有要求将食物废弃物单独分类投放，但由于这些废弃物混合在其他垃圾中进行填埋和焚烧处理，带来了渗滤液问题和降低燃烧效率的问题。1997年，韩国开始从餐饮消费等一些大量产生食物废弃物的环节强制推动食物废弃物的分类投放。随后，将这项要求推行到其他场所和家庭（Kim, 2003）。

  2010年，韩国环境部门尝试推进“针对食物废弃物的计量收费”系统（“Volume-Based Food Waste Fee System”）。在金泉市的试点结果为，该市2012年的食物废弃物产生量相较于试点前的2010年降低了54%。基于这些试点项目的结果，韩国于2013年在全国范围内推进了这一食物废弃物计量收费系统。考虑到各地的真实的情况差异，这一计量收费系统在执行层面能够最终靠购买收费垃圾袋、购买贴纸或使用RFID（ “射频识别”无线通信技术）计量等方式来实现（Cho等, 2017; Ministry of Environment, 2012）。通过针对食物废弃物的计量收费系统的推进，食物废弃物的减量和回收率的效果得以改善，家庭厨余量降低了30%、餐厅厨余量降低40%，食物废弃物的回收率接近100%（Hogan, 2015）。

  《处理设施规划》指出，“十四五”厨余垃圾处理需要科学选择处理技术路线，这不仅应该要依据厨余垃圾分类收集情况、 厨余垃圾特征、人口规模、设施终端产品及副产物消纳情况等因素，也需要考察不同处理路线下全生命周期的环境影响。

  绿色和平最新报告《厨余垃圾全生命周期低碳管理综述》聚焦国内外多项使用LCA评估厨余垃圾（或生活垃圾）环境影响，对厨余垃圾全生命周期研究温室气体排放的数据和结论进行了系统性分析发现：使用厌氧消化和好氧堆肥处理厨余垃圾，温室气体排放小于焚烧和填埋，厨余垃圾处理应按照“厌氧消化好氧堆肥焚烧填埋”的梯次选择和优化处理模式，考虑垃圾组成、地区差异等因素，发挥多种技术耦合协同作用，提高温室气体减排效益。

  此外，提高厨余垃圾、塑料等分利率，也能大大降低垃圾后端处置的温室气体排放。以北京为例，在分离厨余垃圾和可回收资源的情况下，北京垃圾处理的温室气体减排率可高达70%以上。

  未来，对厨余垃圾处理进行环境影响评估，还应当将水、土、大气、生物多样性等更多维度和领域纳入考察，提高食物废弃物和厨余垃圾管理的环境综合效益。

  研究证实，减少食物废弃物的产生，比废弃物产生之后再进行垃圾分类、资源化利用和后端处理更具环境效益。因此，通过设定食物废弃物减量目标来从源头降低厨余垃圾产生的影响更重要，应成为“十四五”阶段两大规划中首要进行探索的重要议题。

  法国和意大利作为最早通过立法来应对食物浪费问题的国家，先后于2016年出台了反食品浪费法规，并设定了食物废弃物减量目标。法国计划到2025年降低一半的食物浪费，意大利则希望降低五分之一。两个国家通过禁止超市丢弃仍可食用的食物、通过减税等促进商家捐赠食物等手段降低食物浪费。

  日本在设定食品减量目标方面的工作也值得参考。日本于2000年出台了“促进食品循环资源再生利用的法律”（简称《食品回收法》），随后配套出台了《食品循环资源再生利用促进基本方针》，针对食品加工制造业、食品批发业、食品零售业、餐饮企业4个饮食业的再生利用目标进行了量化规定：到2024年，食品加工制造业再生利用率达到95%、食品批发业达到75%，食品零售业达到60%，餐饮企业达到50%。同时，方针还强制要求年产生量达到100吨食物废弃物的单位要上报产生量情况和处理情况。

  预防食物浪费也成为疫情后经济复苏策略的一大关键领域。2020年5月，欧盟出台了“从农田到餐桌”（From Farm to Fork）策略，明白准确地提出“到2030年，零售和消费的人的人均食物浪费将减半”的目标，将大幅度的降低食物浪费在收集、运输、处理阶段造成的环境影响和社会成本压力。

  在已经针对“反食品浪费”立法的国家中，往往将设定减量目标作为推动工作落地的第一步。实现中国厨余垃圾低碳管理，需要设立国家层面的食物浪费减量目标，一是从食物生产、加工、配送环节减量；二是从消费环节，特别是餐饮行业和家庭减量。通过配合环境影响评估特别是温室气体排放，来设定食物浪费减量目标和路线图。

  和其他各种生活垃圾一样，厨余垃圾也具有废弃物和资源的双重属性。如管理不当，不仅会带来污染和资源浪费问题，还将产生大量的温室气体排放对气候平均状态随时间的变化产生一定的影响。如果能妥善管理，落实具有优先次序的管理层级和多种资源化手段，不仅成为循环经济中的重要补充资源，还能减少不必要的温室气体排放，成为助力“双碳”和“双循环”目标的重要抓手。